和顺县纪委课题组

“兵熊熊一个，将熊熊一窝，查处一个‘一把手’，往往撂倒一大片官员，遏制‘一把手’腐败应当成为反腐败的重中之重，也是当务之急”。“一把手”腐败问题是一个一直以来关注、治理而又屡禁不止的问题，2014年的中央首轮巡视发现，“一把手”违纪违法案件不仅数量多、危害大，而且呈现上升趋势。根据课题要求，结合近年来查处的“一把手”腐败案例，以及对“一把手”管理监督的探索实践，探讨加强对“一把手”管理和监督的问题。

一、“一把手”腐败问题的现状及危害

首先我们来看一组数据，中国人民大学国家发展与战略研究院的统计数据显示，2000年到2014年3月底公布的案件，在367个厅局级腐败官员中，其中担任“一把手”职务的有219人，占腐败官员总数的60％左右。这充分反映了目前我国党政“一把手”腐败问题的严重性。再来看一下广义上的“一把手”，其实从权力行使来说，“一把手”不仅仅指党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审批机关、检察机关等机关的主要负责人和人民团体、事业单位、国有及国有控股企业、党组织关系在本地的垂直管理单位等单位主要负责人，也应该包括股长、站长、所长等重要岗位“一把手”，以及农村党支部书记、村委会主任等农村“一把手”。从这个概念统计，近年来县纪委查处的腐败问题中，乡科级正职、股室长、所长、校长、院长和农村“两委”主干等各类“一把手”占比95%以上，包括违规用权、违规决策、违规干预和插手市场经济活动、违规收受各种礼金“红包”等各个方面，可谓涉及面广、比例大、危害大、影响恶劣。其主要危害体现在三个方面：

一是严重破坏了发展秩序。“一把手”往往是“权力终端”，方方面面的工作，“拍板”的大多都是“一把手”，如果这个关键环节出了问题，对发展环境的损害远甚于其他干部。查处的“一把手”中，有的喜欢“交朋友”、照顾“关系”，以个人喜好代替市场的“游戏规则”；有的信奉“付出就要有回报”，丢了党性之根，为民之本；有的搞“一手交钱、一手办事”，甚至“雁过拔毛”、“事事过手”，让办事人、投资商望而却步。这些行为一旦成为权力运行的“潜规则”，就会让市场配置失灵，让社会成本骤升，最终导致畸形发展，“劣币”驱逐了“良币”。这样的实例不胜枚举。和顺县国土资源局工作人员利用工作便利，伙同李阳镇天井村2名村主干违规出售村办煤矿、收受管理对象好处费等共计120万元的问题，不仅在自己职权范围内给别人谋取不正当利益，还严重干扰地方经济发展。

二是严重恶化了政治生态。作为一个地区或部门政治生态的关键部位，“一把手”的思想和行为会影响一大批干部，如果“一把手”公道正派、廉洁勤政，那么本地区本单位的干部就会本本分分、兢兢业业，不会出大问题；而如果“一把手”行为失当、品行不端，这种“负能量”必然会让本地区本单位纪律松弛、乌烟瘴气。今年县纪委查处的中国人民财产保险股份有限公司和顺支公司涉及3324户农户30余万元玉米种植保险理赔款赔付不到位的案件，导致农民参保积极性下降，惠民政策落不到实处。县人民政府原副县长的案子，涉及12名县直单位的一把手，分35次向其送礼金，对政治生态的影响可想而知。

三是严重动摇了执政根基。习近平总书记指出：“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背”。而现在不少百姓之所以与党员干部的对立情绪大，很大一部分原因就是腐败，特别是“一把手”的腐败。“一把手”是整个党员干部队伍的代表，是“公众人物”，一旦出了问题，对党和国家形象造成的影响更深、危害更大。很多百姓往往认为“一把手”都这样了，那个地方和单位还能好到哪里去？有的甚至认为整个党员干部队伍都是“一丘之貉”！造成了我们党和政府公信力的严重流失，就向习近平总书记说的那样，人心会走向“背”的一面，最终“亡党亡国”。“一把手”腐败固然有社会环境、自身素质等方面的因素，但其中重要的一点就是监督的缺失。一位因贪污受贿被判入狱的前乡镇主要领导在铁窗下如此反思：作为一名受党教育多年的党员干部，把党赋予的权力作为自己违纪违规的资本，不该干的干了，该干的没干好，不仅对不起党的栽培，更辜负了人民的爱戴。这番痛彻之语，道出了对“一把手”监督乏力和缺位的现实。

二、原因分析

一是权力过度集中。“一把手”在领导班子中地位最高、权力最大，集决策权、执行权、监督权于一身。许多事情强调“一把手”负总责，使“一把手”实际上拥有了决策话语权、主导权、决定权。由于权力过度集中，自由裁量空间大，难以实施有效监督。

二是权力运行不民主不公开。一些领导班子对民主集中制贯彻执行不好，集体领导和个人分工负责的要求没有落到实处，权力得不到有效的分解和制衡，致使少数“一把手”用人一言堂、花钱一支笔、办事一人定。一些地方和单位党务、政务、财务、事务的公开机制不健全，为“一把手”“暗箱操作”提供便利。

三是监督客体主动接受监督意识淡薄。我国经历了漫长的封建社会，传统的特权思想、等级观念根深蒂固，潜移默化地影响着各级领导干部，对监督重要性认识不到位，把监督看成是拆台，把不同意见看成是“杂音”，缺乏被监督意识。

四是监督主体难以发挥作用。在“一把手”监督上，上级监督虽有效，但疏于监督、松于监督；同级监督虽然直接，但不敢监督、不愿监督；干部群众监督虽然广泛，但无力监督、无法监督。

五是监督资源缺乏有效整合。各级党组织、纪检监察机关、组织人事部门、巡视机构等党内监督主体与人大、政协、审计、财政、司法部门等党外监督主体的职责，既交叉重叠又没有全面覆盖，有时相互脱节，弱化了监督力度，监督整体合力不能有效发挥。

三、和顺县关于“一把手”管理监督的探索实践

以打造“和顺干部”名片为抓手，抓住领导干部这个“关键少数”，从念好“选、管、督、惩”四字诀入手，着力在监督管理“一把手”上破题发力。

（一）抓源头，靠“选”字奠基

选人用人是正本清源的基础。我们把干部选任作为“头号工程”，严把“入口”，从源头上保证干部队伍的纯洁性。

第一，重民主，正导向。探索实践“两挂钩、两不挂、两票决”干部选任模式，经过常委会、全委会两次票决，并实行干部任用党风廉政“一票否决制”。在全委会票决中，邀请部分非全委会委员列席见证，现场公布表决结果，提高了选人用人科学性、民主性和公信力。2011年7月以来，我县共调整干部9批，422人次，其中部门单位“一把手”150人次，同时在保持相对稳定的前提下，对在一个岗位任职时间过长的“一把手”实行交流轮岗，干部顺气，群众满意，社会反响好。把农村“两委”换届作为基层党建的重中之重，去年，支部换届先行一步，312个农村支部、294个行政村平稳顺利完成换届选举，达到两个100%，配齐配强了基层“一把手”。

第二，重选配，强队伍。实施“三个一批”，以纪检干部选配为突破口，突出考察德和廉，严把“六关”，突出“六查”，专门成立了征求意见组，深入了解考察对象本人及其家属，是否存在参与原籍集体利益分红、不交纳公共服务费用、经商办企业等问题，并和考察对象家属进行谈话，通过严格选配，率先在全市实现了有职数的乡镇、县直单位纪检干部“全覆盖”。同时，率先在全市推行公务员科级干部个人重大事项报告制度，建立数据库、设置“防火墙”。

第三，重教育，提素质。以学习习近平总书记系列重要讲话精神为主线，县委常委带头，以县委中心组扩大会议的形式，对县级领导干部和“一把手”进行封闭学习培训，剖析身边发生的典型案例、开展警示教育。通过举办、专题研讨班和科级干部、农村党员干部集中轮训班等形式，教育引导党员干部讲党性、懂规矩、守纪律。

（二）抓关键，从“管”字发力

从严治吏，关键在管理。我们重点加强对权力的制约和用权的管理，着力解决“重用轻管”造成的权力任性、行为失范、暗箱操作等问题。

第一，坚持把纪律和规矩挺在前面。一是按照“和顺干部”标准，对领导干部提出“八不准”要求，规范干部行为。二是县纪委常委包联基层党风廉政建设工作，定点定责，规范、监督乡镇抓好党风廉政建设。三是从县委主要领导到四大班子领导干部和乡镇、县直党政“一把手”逐级开展一对一约谈或集体约谈，并坚持干部任前廉政谈话制度。四是建立完善“县统乡分村民主、制度完善全公开”的管理机制，加强农村“两类”资金管理，从制度层面严防挤占、挪用、私分乱发、贪污等违纪违法行为。五是举办乡镇和部门单位“一把手”落实“两个责任”知识竞赛，推动“两个责任”落实。六是实行外出报备制度。乡镇、部门和单位“一把手”因公因私外出，事先要向县委、县政府主要领导报告，并履行请销假手续。

第二，坚持把“权力关进制度的笼子里”。一是按照“六权治本”要求，探索推行“权力清单”、“责任清单”。去年以来，政府职能部门和重点事业单位，先后以清单的形式固化每一项权力的依据、流程、时限和责任义务，做到“全部权力进清单、清单之外无权力”。确认全县县级行政权力共4819项，县级涉企行政权力4184项，其中3188项“挂起”处理。深入推进“两集中、两到位”，改革取消和调整行政审批事项11项，项目审批环节不断缩减，审批时限缩短25%。二是以上率下落实述职述责述廉制度。县委常委会带头每年向全委会报告工作并接受评议；5个县级党组及18个党（工）委全部述职、实现“全覆盖”；部门单位“一把手”每年都要向上级党组织和考核组进行述学述责述职述廉，接受考核评议。三是在政府职能部门和重点事业单位，推行“一把手五个不直接分管”制度，同步建立党政“一把手”末位表态、“三重一大”集体决策、重大决策事项征求意见等制度，形成了副职分管、正职监督、集体领导、民主决策的权力运行格局。四是推行领导干部主动认责担责制度。以集体约谈和专题认责会形式，责任部门领导干部自觉认账、认责、认改，坚决杜绝“为官不为”和失职渎职问题。今年5月份，19名被约谈的 “一把手”共同向全县领导干部发出了“把纪律挺在前面，把责任扛在肩上”的倡议，营造了讲规矩、讲纪律、重执行的浓厚氛围。五是建立“走基层、讲党课”制度。县四大班子领导干部带头，扩大到科级干部，改变过去春节后上班第一天相互拜年的陋习，深入基层讲党课、访民情。近期，在各级干部中全面推行“一口清”工作方法，推动责任落实，锤炼工作作风，擦亮“和顺干部”名片。

第三，坚持把公开透明作为最好的“防腐剂”。一是提出“透明政府建设年”，将党委、政府重大决策部署、重点工程项目建设、民生事项办理等情况全部公开。二是推行“周工作清单”制度，将乡镇、部门和单位“一把手”每周工作清单进行公示，促进干部主动履职、接受监督。三是建立科级干部工作日志制度，2012年以来，先后7次开展“晒”日志活动，搭建“干部亮工作、群众来监督”平台。四是县级领导干部带头“三公开”，公开个人手机号、邮箱和门牌号，职能部门“一把手”公开身份、公开号码、公开职责，接受群众监督，方便群众办事。

（三）抓全面，凭“督”字求实

管住“一把手”，必须要把监督提在前面、抓在手上。我们通过开展立体式、全方位的监督，着力解决重结果轻监督、监督面不宽、监督乏力等问题。一是强化党内监督。制定出台《和顺县落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的实施意见》，推行“签字背书”制度,实行倒逼式追责，完善了约谈、任前廉政审查、落实考核等规定和制度,层层传导压力，推动责任落实。同时，围绕群众反映集中的、社会关注度高的热点问题,由县委点题，县纪委监察局开展监督督查，并公开督查结果。2014年以来，共受理解决答复问题223个,责令整改部门单位15个,约谈相关领导11名,处理相关责任人24名。二是强化人大、政协监督。县委支持人大及其常委会通过审议、视察、检查、质询、询问等多种监督方式，依法有效开展行政监督和工作监督；支持政协通过提案办理、民主评议、协商对话等手段，开展常态化的民主监督。三是强化审计监督。坚持对各乡镇、县直单位“一把手”实行任中经济责任审计和离任审计。近三年来，查出违纪违规和管理不规范资金26069.2万元，并对相关责任人进行了问责。四是强化社会、舆论监督。开展行风政风评议活动，“两代表一委员”、评议代表及群众，通过现场质询、民主测评、面对面质询等方式，公开评议政风行风。面向全县选聘了20多名社情民意监督员，通过社情民意通道，就职能部门履职、社会热点问题、民生关切等情况进行监督和反映。开展“强根基、提能力、转作风、见实效”系列活动，让“一把手”在县电视述责述职，公开亮相。

（四）抓执行，在“惩”字上见效

履行主体责任，强化监督管理，必须用好问责这个“杀手锏”，治病树、拔烂树、护好树。近两年，全县先后有39名乡镇、部门和单位“一把手”被问责、接受组织处理或移送司法机关。其中，因不作为、乱作为被问责18人，因违反中央“八项规定”精神被问责6人，因违反廉洁自律规定被问责15人。与此同时，以信访案件为突破口，严厉查处发生在群众身边的不正之风和腐败问题，两年多来，立查案件246件，处分农村违纪违法党员干部126人，其中农村主干87人，移送司法机关16人，努力做到“乡村治，百姓安”。

四、几点启示

（一）加强对“一把手”的管理监督，首要是规范权力运行，实现不敢擅用权

权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败。因此要紧紧抓住权力这个核心，紧紧围绕“一把手”的用人权、决策权、财经权和管理权以及对其的监督权，通过厘权、“晒”权、行权、制权、评权等方式，进一步明确“一把手”的权力内容、权力边界、权力行使方式和程序、与权力对等的责任等，切实通过对权力的约束实现对“一把手”的约束，实现权力在阳光下运行。

（二）加强对“一把手”的管理监督，关键是实现有效监督，实现不能擅用权

编织起严密的监督网，才能使监督更有实效。要明确监督责任，整合监督力量，着力推进“一把手”管理监督工作常态化、科学化、规范化、实效化。要加强层级监督，强化内部监督、专门机关监督和“全方位”监督，形成监督合力。要突出监督重点，增强对“一把手”权力监督的有效性；盯住关键环节，增强对“一把手”权力监督的针对性；理顺监督体制，增强对“一把手”权力监督的权威性；完善监督机制，增强对“一把手”监督管理的协调性；健全监管制度，增强对“一把手”权力监督的规范性。

（三）加强对“一把手”的管理监督，根本是加强防范教育，实现不想擅用权

思想的高度决定行动的高度。要想真正管理好监督好“一把手”，必须使“一把手”有自觉接受监督的意识。因此要抓好对党政“一把手”的廉政思想教育，帮助其树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观，把各方面的监督看成是党和人民对自己的关心和爱护，而不是看成对自己的束缚，从而乐于接受监督、主动接受监督。